Le phénomène de l’inflation législative, tant décrié ces derniers mois – notamment par Jean-Louis Debré, Christian Poncelet ou Pierre Mazeaud – en raison de l’insécurité juridique qu’elle engendrerait et du barrage qu’elle constituerait pour des lois utiles et nécessaires ainsi empêchées de voir le jour par ces lois bavardes et inutiles, serait ainsi un des grands maux de la vie institutionnelle.

Voilà le constat que l’on peut faire en 2005, sous une Ve République qui a pourtant rationalisé le parlementarisme. Sous la IVe République, qui avait livré la France aux partis selon certains, on pouvait déjà lire dans Le Monde du 3 septembre 1955:

« La vraie réforme des méthodes parlementaires »
« Avant de partir en vacances, les députés se sont préoccupés de réformer leurs méthodes de travail. C’est en effet un domaine où il y a fort à faire si l’on ne veut pas voir les Assemblées s’enliser peu à peu dans des discussions stériles qui, trop souvent hélas, donnent prise aux campagnes dirigées contre le Parlement.

Depuis juin 1951, début de l’actuelle législature, plus de onze mille documents, propositions de loi ou de résolution, projets de loi, rapports, avis, etc., ont été distribués aux députés, soit une moyenne de sept par jour, chiffre considérable si l’on songe que l’Assemblée ne siège pas pendant au moins quatre mois par an.

Parmi tous ces textes, beaucoup plus de la moitié ne viennent jamais en discussion, et, si l’on y regarde de près, on est quelquefois effaré de voir sur quels sujets des députés s’efforcent d’attirer l’attention de leurs collègues, et avec quels arguments ils le font.

Les demandes de dégrèvements fiscaux, en faveur de telle ou telle catégorie sociale ou de tel ou tel produit, occupent certainement la première place dans la masse des textes d’origine parlementaire. Presque à égalité avec les propositons intéressant l’alcool ou la viticulture.

L’Assemblée nationale ressemble trop souvent à une chambre des corporations ou encore à un conseil général, ou même municipal. Ses commissions sont submergées de textes qu’il serait plus efficace de transférer au domaine du réglementaire ou de soumettre aux délibarations des assemblées locales. Débarrassé de toutes ces considérations d’intérêt très particulier, le pouvoir législatif serait alors en mesure de jouer le rôle qui devrait être le sien et sans lequel il ne saurait y avoir de véritable démocratie. » (Claude Ezratty)

Aux mêmes causes, que la Constitution du 4 octobre 1958 avait tentées d’étouffer en transférant une compétence assez large au pouvoir réglementaire, s’est ajoutée la propension gouvernementale d’agir à courte vue, à chaud, afin de répondre aux attentes immédiates des électeurs, plutôt que de penser à l’intérêt général, celui des citoyens. En effet, le Gouvernement ne fait que rarement usage des prérogatives qui sont les siennes afin de défendre le domaine réglementaire en vertu de l’article 41 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel est récemment venu compenser la prévarication gouvernementale en imposant à celui-ci, et aux parlementaires, de ne pas perdre de vue la nécessaire normativité des lois.

Quelques pistes à explorer pour lutter contre ce phénomène:

• Instaurer, à l’instar de ce que l’article 40 de la Constitution fait pour la recevabilité financière des amendements parlementaires et des propositions de loi, un contrôle de « législativité » des mêmes amendements et propositions par les commissions des lois des deux chambres du Parlement – une telle mesure pourrait trouver sa place dans la Constitution ou, plus simplement, dans les réglements de l’Assemblée et du Sénat ;
• Prendre une nouvelle circulaire sur la qualité du travail gouvernemental qui imposerait aux ministres de veiller à ne préparer que des lois non dénuées de tout caractère normatif.